Wie entsteht ein EU-Gesetz? Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren

Ein EU-Gesetz entsteht im Normalfall in drei Schritten: Die Europäische Kommission schlägt es vor, das Europäische Parlament und der Rat der EU beraten und ändern es und müssen am Ende demselben Wortlaut zustimmen, danach wird es im Amtsblatt veröffentlicht. Dieser Weg heißt ordentliches Gesetzgebungsverfahren und ist in Artikel 294 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) geregelt. Er gilt für die große Mehrheit der Politikbereiche, vom Binnenmarkt über Verbraucherschutz und Umwelt bis zur Verkehrspolitik.

Welche Institution dabei welche Rolle hat, zeigt die Übersicht So funktioniert die EU. Hier geht es um den Ablauf selbst.

Der Ablauf auf einen Blick

Schritt	Wer handelt	Was passiert
1. Vorbereitung	Kommission	Konsultationen, Folgenabschätzung, Entwurf
2. Vorschlag	Kommission	Vorschlag geht an Parlament, Rat und nationale Parlamente
3. Erste Lesung	Parlament, dann Rat	Standpunkte und Änderungen, oft schon Einigung im Trilog
4. Zweite Lesung	Parlament und Rat	nur wenn keine Einigung in erster Lesung, mit festen Fristen
5. Vermittlung	Vermittlungsausschuss	letzter Einigungsversuch, danach dritte Lesung
6. Annahme und Veröffentlichung	Parlament, Rat, Amtsblatt	Unterzeichnung, Veröffentlichung, Inkrafttreten

Schritt 1: Der Vorschlag der Kommission

Fast jedes EU-Gesetz beginnt bei der Kommission. Sie hat in den meisten Bereichen das alleinige Initiativrecht. Bevor sie einen Vorschlag vorlegt, sammelt sie in der Regel Informationen: Sie führt öffentliche Konsultationen durch, an denen sich Bürger, Verbände und Unternehmen über das Portal „Ihre Meinung zählt“ beteiligen können, und erstellt bei wichtigen Vorhaben eine Folgenabschätzung zu wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen.

Anstöße kommen dabei oft von außen. Das Europäische Parlament und der Rat können die Kommission auffordern, einen Vorschlag vorzulegen, ebenso eine erfolgreiche Europäische Bürgerinitiative. Auch der Europäische Rat gibt mit seinen Schlussfolgerungen politische Richtungen vor. Wie die Kommission zusammengesetzt ist und wie sie entscheidet, erklärt der Beitrag EU-Kommission: wer sie stellt und was sie entscheidet.

Der fertige Vorschlag geht gleichzeitig an das Parlament, an den Rat und an die nationalen Parlamente. Diese haben acht Wochen Zeit zu prüfen, ob die EU überhaupt zuständig ist oder ob die Sache besser national geregelt würde. Diese Subsidiaritätsprüfung kann Bundestag und Bundesrat dazu veranlassen, eine begründete Stellungnahme abzugeben. Bei vielen Themen werden außerdem der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen angehört.

Schritt 2: Die erste Lesung

Im Parlament übernimmt ein zuständiger Fachausschuss den Vorschlag. Er bestimmt eine Berichterstatterin oder einen Berichterstatter, der einen Bericht mit Änderungsanträgen entwirft. Die Fraktionen benennen Schattenberichterstatter, die die Verhandlungen für ihre Fraktion begleiten. Nach der Abstimmung im Ausschuss entscheidet das Plenum über den Standpunkt des Parlaments.

Parallel arbeitet der Rat. Fachleute aus den nationalen Ministerien beraten den Vorschlag in Arbeitsgruppen, danach befasst sich der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV), bevor die Minister im Rat entscheiden. Der Rat beschließt in der Regel mit qualifizierter Mehrheit: Mindestens 55 Prozent der Mitgliedstaaten müssen zustimmen, die zusammen mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung vertreten.

Der Trilog: wo die Einigung entsteht

Damit nicht Texte zwischen den Institutionen hin und her wandern, verhandeln Vertreter von Parlament, Rat und Kommission informell miteinander. Diese Treffen heißen Trilog. Das Parlament wird dort vom Berichterstatter und den Schattenberichterstattern vertreten, der Rat von der jeweiligen Ratspräsidentschaft, die Kommission vermittelt. Erreichen sie einen Kompromiss, müssen das Plenum des Parlaments und der Rat ihn noch förmlich annehmen.

So kommt heute der Großteil der Gesetze bereits in der ersten Lesung zustande. Kritiker bemängeln, dass Trilog-Verhandlungen wenig öffentlich sind. Die abschließenden Abstimmungen im Plenum und im Rat sind dagegen öffentlich und dokumentiert.

Schritt 3: Zweite Lesung und Vermittlung

Gelingt keine Einigung in erster Lesung, legt der Rat einen eigenen Standpunkt fest. Ab jetzt laufen feste Fristen:

• Zweite Lesung im Parlament: drei Monate, verlängerbar um einen Monat. Das Parlament kann den Standpunkt des Rates billigen, ändern oder mit der Mehrheit seiner Mitglieder ablehnen. Bei Ablehnung ist das Gesetz gescheitert.
• Zweite Lesung im Rat: ebenfalls drei Monate plus einen Monat. Billigt der Rat alle Änderungen des Parlaments, ist das Gesetz angenommen.
• Vermittlungsausschuss: Billigt der Rat nicht alle Änderungen, wird innerhalb von sechs Wochen ein Vermittlungsausschuss aus gleich vielen Vertretern beider Seiten einberufen. Er hat sechs Wochen Zeit für einen gemeinsamen Entwurf.
• Dritte Lesung: Parlament und Rat stimmen innerhalb von sechs Wochen über den gemeinsamen Entwurf ab. Lehnt eine Seite ab, ist das Gesetz endgültig gescheitert.

Die Sechs-Wochen-Fristen können jeweils um zwei Wochen verlängert werden. Vermittlungsverfahren sind heute selten geworden, weil sich die Institutionen meist früher einigen.

Schritt 4: Veröffentlichung und Inkrafttreten

Nach der Annahme unterzeichnen die Präsidentin oder der Präsident des Parlaments und des Rates den Rechtsakt. Er wird im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht, das online auf EUR-Lex frei zugänglich ist. In Kraft tritt er zu dem Datum, das im Gesetz selbst steht. Fehlt eine solche Angabe, gilt er ab dem zwanzigsten Tag nach der Veröffentlichung.

Wichtig für den Alltag: Inkrafttreten und Anwendung fallen oft auseinander. Viele Verordnungen treten kurz nach der Veröffentlichung in Kraft, gelten aber erst nach einer Übergangszeit, damit sich Behörden und Unternehmen vorbereiten können. Die Datenschutz-Grundverordnung etwa wurde 2016 beschlossen und gilt seit dem 25. Mai 2018.

Ein Beispiel: die Datenschutz-Grundverordnung

Wie lang der Weg sein kann, zeigt die Datenschutz-Grundverordnung. Die Kommission legte ihren Vorschlag im Januar 2012 vor. Das Parlament beriet ihn intensiv und stimmte über eine sehr große Zahl von Änderungsanträgen ab, der Rat brauchte mehrere Jahre, um eine gemeinsame Position der Mitgliedstaaten zu finden. Erst nach Trilog-Verhandlungen kam Ende 2015 eine Einigung zustande, die beiden Gesetzgeber nahmen die Verordnung im April 2016 förmlich an. Danach folgte eine Übergangszeit von zwei Jahren, bevor die Regeln ab dem 25. Mai 2018 galten. Zwischen Vorschlag und Anwendung lagen damit gut sechs Jahre. Andere Gesetze, etwa in Krisen, entstehen innerhalb weniger Monate.

Verordnung, Richtlinie, Beschluss: was am Ende herauskommt

Artikel 288 AEUV kennt drei verbindliche Formen von Rechtsakten:

Rechtsakt	Wirkung	Typisches Beispiel
Verordnung	gilt unmittelbar in allen Mitgliedstaaten, ohne Umsetzung	Datenschutz-Grundverordnung, Fluggastrechte
Richtlinie	Ziel ist verbindlich, jeder Staat setzt es mit eigenem Gesetz um	Verbraucherkredit, Pauschalreisen
Beschluss	verbindlich, ist er an bestimmte Adressaten gerichtet, nur für diese	Entscheidungen gegenüber einzelnen Staaten oder Unternehmen

Bei Richtlinien legt die EU eine Umsetzungsfrist fest, häufig rund zwei Jahre. Deshalb gilt eine in Brüssel beschlossene Regel in Deutschland oft erst Jahre später, und zwar in Form eines deutschen Gesetzes, etwa einer Änderung des Bürgerlichen Gesetzbuchs. Daneben gibt es unverbindliche Empfehlungen und Stellungnahmen.

Andere Verfahren und Folgerecht

Nicht jedes EU-Gesetz entsteht im ordentlichen Verfahren. In einigen sensiblen Bereichen, etwa bei bestimmten Steuerfragen, gelten besondere Gesetzgebungsverfahren. Dort entscheidet meist der Rat, oft einstimmig, und das Parlament wird nur angehört oder muss zustimmen.

Außerdem kann ein Gesetz die Kommission ermächtigen, Details nachträglich selbst festzulegen. Solche delegierten Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte regeln zum Beispiel technische Anforderungen oder Formulare. Parlament und Rat können delegierte Rechtsakte innerhalb einer Frist ablehnen.

Wo Sie den Stand eines Gesetzes verfolgen können

Jedes Gesetzgebungsverfahren hat eine Verfahrensnummer, etwa in der Form 2023/0123(COD), wobei COD für das ordentliche Verfahren steht. Mit ihr finden Sie alle Dokumente:

• in der Legislativen Beobachtungsstelle des Parlaments (Legislative Observatory, OEIL) mit allen Etappen und Abstimmungen,
• auf EUR-Lex mit dem Kommissionsvorschlag, dem fertigen Rechtsakt und späteren Änderungen,
• im Register des Rates mit den Dokumenten der Ratsarbeitsgruppen, soweit sie öffentlich sind.

Wer mitreden will, hat mehrere Wege: die Konsultationen der Kommission, Zuschriften an die eigenen Europaabgeordneten und vor allem die Stimme bei der Europawahl, die über die Zusammensetzung eines der beiden Gesetzgeber entscheidet.